हिमाल, पहाड र तराईको विविधताले भरिएको सानो देश, जहाँ शताब्दीऔंदेखि एकात्मक शासनले जनताको आवाज दबाएको थियो । क्षेत्रीय असमानता, जातीय विभेद र विकासको खाडलले देशलाई खोक्रो बनाइरहेको थियो । तर, १० वर्षे सशस्त्र विद्रोह, २०६२÷६३को जनआन्दोलन र मधेस आन्दोलनको जबरजस्त दबाबले राजनीतिक परिदृश्य बदलियो ।

२०७२ असोज ३ गते नयाँ संविधान जारी भयो, जसले नेपाललाई संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्र बनायो । संघ (१), प्रदेश (७) र स्थानीय तह (७५३) गरी तीन तहको सरकार सञ्चालनमा आए । संविधानले अनुसूची ५ (संघको एकल अधिकार), अनुसूची ६ (प्रदेशको एकल), अनुसूची ८ (स्थानीयको एकल) र अनुसूची ७/९ (साझा अधिकार)मार्फत स्पष्ट बाँडफाँट गरेको छ । शक्ति विकेन्द्रीकरण, समावेशिता र नागरिककेन्द्रित शासन नै मुख्य लक्ष्य थियो, तर दशक बित्दा पनि पूर्ण कार्यान्वयन भएको छैन । दशकअघिको सपना, अहिलेसम्मको उपलब्धि र चुनौतीलाई केलाउने हो भने थोरै आशा र धेरै निराशा हात लागेको छ । राजनीतिक अस्थिरता, नीतिगत (कानुनी) अस्पष्टता, स्रोतको अभाव, अन्तर–सरकारी समन्वयको कमी, कर्मचारी समायोजन र परिचालनको समस्या, योजनाबिनाका ‘कनिके विकास’ले संघीयतालाई नै ‘कोमामा’ पु¥याउने हो कि भन्ने आशंका उब्जाएको छ । तथापि संघीय शासन प्रणालीकै कारण स्थानीय निर्णय प्रक्रिया नजिक आएको छ, समावेशिता बढेको छ । महिला, दलित र जनजातिले प्रतिनिधित्व पाएका छन् । संघीयता जनताको सार्वभौमसत्ताको अभ्यास हो कि केवल शक्ति बाँड्ने औपचारिकता ? यो लेखले त्यही यात्राको समीक्षा गर्दै छ ।

प्रदेशहरूलाई कमजोर पार्ने वा केन्द्रीकरणतर्फ लैजाने संघीय सरकारका विभिन्न कदमले संघीयताको मर्मलाई कमजोर बनाएको छ । आमनागरिकले पनि प्रदेश सरकारहरूलाई कमजोर, निर्भर र अप्रभावकारी ठानेका छन् । तथापि संघीयताको मूल मर्म नै प्रदेश सरकार (संरचना) हो । प्रदेश सरकारलाई मजबुत र प्रभावकारी बनाउने हो भने अब कुनै पनि बहाना या नाममा ढिलाइ गर्ने र कमजोर बनाउने खेल हुनुहुँदैन ।

कार्यान्वयनका चुनौती

संविधानका अनुसूची ५, ६, ७, ८ र ९मा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीच अधिकार बाँडफाँट गरिएको भए पनि व्यावहारिक कार्यान्वयनमा दोहोरो÷त्रिपक्षीय दाबी, ओभरल्याप र द्वन्द्व देखिन्छ । संविधानले वन, भूमि, शिक्षा, स्वास्थ्य, कृषि, पर्यटनजस्ता क्षेत्र प्रदेशलाई दिए पनि कार्यान्वयनको अधिकार संघले पूर्ण रूपमा दिएको छैन । तीन तहका सरकारबीच बुझाइमा पनि एकरूपता छैन ।

प्रदेश सचिव र प्रमुख सचिवहरूको नियुक्ति संघबाट हुने व्यवस्था छ । संघीय मन्त्रालयअन्तर्गत ती कर्मचारीहरू रहने भएकाले उनीहरूले रिपोर्ट पनि केन्द्रमै गर्छन् र जिम्मेवारी पनि माथि नै हुन्छ । जसले प्रदेशको स्वायत्ततालाई कमजोर मात्र बनाएको छैन, उनीहरूलाई थप गैर–जिम्मेवार बनाउन बल पुर्‍याइरहेको छ । प्रदेश र स्थानीय तहमा दक्ष जनशक्ति, प्राविधिक कर्मचारी र संस्थागत संरचनाको कमी छ । कर्मचारी समायोजन, तालिम र क्षमता विकास अपर्याप्त छ । सेवा प्रवाह पनि प्रभावकारी देखिएको छैन ।

तीन तहको संरचनाका कारण प्रशासनिक खर्च बढेको छ । प्रदेशहरू कुल राष्ट्रिय बजेटको सानो हिस्सामा निर्भर छन् । ठुला कर (भन्सार, मूल्य अभिवृद्धि कर, आयकर) संघीय नियन्त्रणमा छन् । साना तथा कमजोर प्रदेश÷स्थानीय तहमा पूर्वाधार, भवन, सवारी आदि व्यवस्थापनमा चुनौती छ ।

एकात्मक शासनबाट आएको केन्द्रीकृत सोचका कारण प्रदेश र स्थानीय तहलाई अधिकार र स्रोत हस्तान्तरण गरिएको छैन । सत्ता बाँड्ने होइन, थुपार्ने संस्कार जीवितै छ । राजनीतिक संघीयता बलियो बन्दै गएजस्तो देखिए पनि प्रशासनिक संघीयता अलपत्र छ । अधिकांश संघीय नेताहरू नै संघीयताप्रति अस्पष्ट, नकारात्मक छन् र प्रदेश बलियो होस् भन्ने चाहन्नन् ।

संघीयता कार्यान्वयनका लागि आवश्यक कानुन, नियमावली र नीतिहरू समयमै बन्न नसकेको वा अस्पष्ट रहेको छ । आवश्यक संघीय ऐनहरू (शिक्षा ऐन, निजामती ऐन, प्रहरी ऐन) समयमा नबन्दा प्रदेश र स्थानीय तहमा कानुन बनाउन ढिलाइ भएको छ । बनायो भने पनि थप झमेला र द्वन्द्व उत्पन्न हुन सक्छ । कतिपय संस्थागत कामहरू पनि अन्योलमै राखिएको छ । प्रदेश योजना आयोग, नीति तथा योजना आयोग, लोक सेवा आयोगजस्ता संस्थालाई प्रभावकारी बनाइनुपर्ने हो, तर हुन सकेको छैन ।

संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीच समन्वयात्मक र सहकार्यात्मक एकता बलियो हुनुपर्ने हो, तर त्यो संयन्त्र कमजोर छ । अन्तरप्रदेश परिषद् प्रभावकारी छैन । नीति तथा कार्यक्रममा तालमेल नहुँदा दोहोरो काम र स्रोतको दुरुपयोग पनि भइरहेको छ ।

पुराना संरचना खारेज नहुँदै नयाँ संरचना निर्माण, दोहोरो दायित्व, भौतिक पूर्वाधार हस्तान्तरण आदि संक्रमणकालीन समस्या अझै पूर्ण रूपमा समाधान भएका छैनन् । यसतर्फ कसैले ध्यान दिएको छैन ।

प्रदेश कमजोर पार्ने प्रमुख कारण

संविधानले प्रदेशहरूलाई २१ एकल अधिकार दिए पनि व्यावहारिक रूपमा संघबाट कमजोर पार्ने प्रयासहरू भएका छन् । मुख्य रूपमा अधिकार हस्तान्तरणमा ढिलासुस्ती, आर्थिक निर्भरता, प्रशासनिक नियन्त्रण र कानुनी÷नीतिगत हस्तक्षेपमा आधारित छन् ।

संविधान जारी भएको दशक बित्दा पनि संघीय निजामती सेवा ऐनजस्ता आवश्यक कानुन समयमा बन्न सकेनन् । प्रदेशमा बनाइएका कानुन पनि पूर्ण कार्यान्वयनमा छैनन् । कतिपय अवस्थामा कानुनी दुविधा र विवाद पनि देखिएको छ । प्रदेशलाई हस्तान्तरण हुनुपर्ने संघीय कार्यालयहरू, भौतिक सम्पत्ति (भवन, सवारी) र कर्मचारी पूर्ण रूपमा नदिइएको स्थिति छ । क्षेत्रीय कार्यालयहरू खारेज गर्नुपर्नेमा केही कायम राखिए वा प्रदेशलाई प्रभावकारी रूपमा हस्तान्तरण गरिएनन् ।

प्रदेशहरूलाई कुल राष्ट्रिय बजेटको १०–१२% भन्दा बढी रकम नदिने प्रवृत्ति कायम छ । ठुला पूर्वाधार आयोजना र मुख्य राजस्व स्रोत संघीय नियन्त्रणमा छन् । विश्व बैंकको २०२४ अध्ययनअनुसार प्रदेशहरूले आफ्नो बजेटको ठुलो हिस्सा खर्च गर्न सकेका छैनन् । २०२५÷२६मा राजस्व कमीका कारण प्रदेश र स्थानीय तहलाई दिइने अनुदान कटौती गरियो । संघीय बजेट बढ्दा पनि प्रदेश अनुदानको हिस्सा घट्दै गएको छ । प्रदेशहरूले पुरानो वर्षको खर्च नभएको रकम नयाँ योजनामा प्रयोग गर्नुपरेको छ, जसले जवाफदेहिता कमजोर बनाएको छ ।

प्रदेश र स्थानीय तहमा आवश्यक कर्मचारी (प्रशासकीय अधिकृत, विज्ञ जनशक्ति) समयमा नपठाउने वा कम पठाउने प्रवृत्ति छ । प्रदेश सचिवहरूलाई संघीय कर्मचारी बनाउने प्रावधानले स्वायत्ततालाई प्रभावित गरेको छ । प्रदेश सचिव र प्रमुख सचिवको नियुक्ति संघबाट हुने र उनीहरू संघीय मन्त्रालयप्रति जवाफदेही रहने गुनासो छ । प्रदेश सचिवलगायत कर्मचारी प्रदेश सरकार, सेवाग्राहीप्रति जवाफदेही देखिँदैनन् ।

संघीय कानुनहरूले प्रदेशको एकल अधिकारमा अतिक्रमण गर्ने गरेको छ । उपत्यकाको यातायात व्यवस्थापन संघीय स्तरबाट गर्ने प्रावधान ल्याइँदा बागमती प्रदेशले यो कानुनविरुद्ध सर्वोच्च अदालतमा मुद्दा हालेको थियो, जसमा प्रदेशको यातायातसम्बन्धी एकल अधिकार उल्लंघन भएको दाबी थियो । संघीय कानुन बनेपछि मात्रै प्रदेश र स्थानीय तहले कानुन बनाउन सक्ने भएकाले संघसँग समन्वय गरेर कानुन निर्माण गर्नुपर्छ । संघले प्रदेश प्रहरी ऐन बनाउन अवरोध गरेको छ । संविधानले प्रदेश प्रहरीलाई अधिकार दिए पनि पूर्ण संरचना सञ्चालनमा ढिलाइ छ । शिक्षा र स्वास्थ्यमा संघीय बजेट पूर्वनिर्धारित गरेर प्रदेश/स्थानीयलाई कम छुट दिइन्छ ।

संघमा सरकार परिवर्तन हुनेबित्तिकै प्रदेश सरकारहरू पनि प्रभावित हुने गरिरहेका छन् । संघको फेरबदलले प्रदेश सरकार गठन/विघटन हुने घटनाले प्रदेशहरू स्वतन्त्र संस्थाको रूपमा स्थापित हुन सकेका छैनन् । राजनीतिक दलका प्रमुख नेताहरूबाटै ‘प्रदेश सरकार खारेज गर्नुपर्छ’जस्ता अभिव्यक्ति आइदिनाले पनि संघीयताविरोधी वातावरण सिर्जना गरेको छ । यस्ता धारणाले संघीय ब्युरोक्रेसीको केन्द्रीकृत मानसिकतालाई थप मलजल पु¥याइरहेको छ । नयाँपुस्ताको पछिल्लो आन्दोलनले पनि प्रदेशहरूलाई थप चुनौती दिइरहेको छ । नयाँ बनेको सरकारले पनि संघीयता बलियो बनाउनुको साटो कमजोर बनाउने संकेत गरिरहेको छ । प्रदेशहरूलाई आर्थिक रूपमा निर्भर, प्रशासनिक रूपमा कमजोर र राजनीतिक रूपमा प्रभावित बनाइएको छ ।

जनताले संघ–प्रदेशबीचको अधिकार र झमेला बुझ्दैनन् । उनीहरूको नजरमा नजिकको सरकार (प्रदेश वा स्थानीय) नै उत्तरदायी हुन्छ । प्रदेश सरकारले २१ एकल अधिकार र साझा अधिकारलाई प्रभावकारी रूपमा प्रयोग गर्दै सेवा प्रवाह, विकास र समन्वयमा जोड दिइनु पर्ने देखिन्छ ।

अवस्था र सम्भावना

संघीयता नेपालको विविधता (बहुजातीय, बहुभाषिक, बहुसांस्कृतिक)लाई सम्बोधन गर्ने उपयुक्त मोडल हो । यसले मधेशी, महिला, जनजाति, दलितलाई प्रतिनिधित्व दिएको छ । यसले प्रदेश र स्थानीय तहलाई अधिकार दिई जनताको समस्या घरदैलोमै समाधान गर्न सक्ने बनाएको छ । विविधता भएको देशमा जाति, भाषा, संस्कृति र क्षेत्रीय आवश्यकतालाई सम्मान गर्दै एकताको सुन्दर सन्तुलन कायम गर्न संघीयता प्रभावकारी साबित हुन सक्छ । संघीयताले स्थानीय आवश्यकताअनुसार विकास गर्ने ठुलो अवसर दिन सक्छ । प्रदेशहरूबीच स्वस्थ प्रतिस्पर्धाले समग्र राष्ट्रिय प्रगतिमा गति दिन्छ । प्रदेश र स्थानीय तहमा संसद÷सभा र मन्त्रालय संख्या ठुलो छ, खर्च बढेको छ । सेवा ढिला हुँदा आक्रोश प्रदेशतर्फ मोडिन्छ, जसले प्रदेशप्रति विश्वास घटाएको छ । राजनीतिक अस्थिरता, भ्रष्टाचारका आरोप र दोहोरो कामले समस्या थपेको छ । संघीयताको सही कार्यान्वयन गर्दा भ्रष्टाचार घट्छ, जवाफदेहिता बढ्छ र विकास तीव्र हुन्छ । यदि राजनीतिक इच्छाशक्ति, सुशासन र समावेशी नीतिहरू लागू भए भने संघीयताले नेपाललाई समृद्ध, समावेशी र एकीकृत राष्ट्र बनाउने ठुलो सम्भावना बोकेको छ । तर समस्या प्रणालीमा मात्र होइन, सोच, संस्कार र अभ्यासमा पनि छ ।

निष्कर्ष

संघीयता केवल संरचना होइन, समावेशी, जनतामुखी र विविधतापूर्ण शासनको सम्भावना हो । प्रदेश खारेजी होइन, सुधार नै समाधान हो । इच्छाशक्ति, सुशासन र जवाफदेहिता मात्रै यो प्रणालीलाई जनताको वास्तविक सरकार बनाउन सकिन्छ । प्रदेशहरूलाई ‘परदेश’ होइन, जनताले आफ्नै सरकार बनाउनुपर्छ । सिक्दै अघि बढ्ने हो भने संघीयता सार्थक बन्न सक्छ । परिवर्तन सम्भव छ, आवश्यक पनि छ, तर तिनै तहका सरकारको इच्छाशक्ति र समन्वयात्मक सहकार्य आवश्यक छ ।