–सेबक पोखरेल

नेपालले २०६२/०६३को जनआन्दोलनपछि संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रको बाटो रोज्यो । संघीयता तत्कालीन सन्दर्भमा राजनीतिक दलहरू, पहिचान–आधारित आन्दोलन र क्षेत्रीय असन्तुष्टिहरूलाई सम्बोधन गर्ने माध्यमका रूपमा प्रस्तुत भयो । तर, करिब दुई दशक नपुग्दै संघीयता स्वयं बहसको केन्द्रमा पुगेको छ । जनताले अनुभूत गरेका आर्थिक, प्रशासनिक र विकाससम्बन्धी समस्याहरूले संघीय संरचनाको औचित्यमाथि गहिरो बहस जन्माएको छ ।

आजको नेपालमा संघीयता किन आवश्यक छैन, भन्ने विषयमा भौगोलिक, आर्थिक, जनसंख्या, सामाजिक संरचना र ऐतिहासिक दृष्टिबाट तर्कपूर्ण समीक्षाको आवश्यकता छ । यसले मात्र हामीलाई सही निष्कर्षमा पु¥याउँछ । नेपालका लागि एकात्मक शासन प्रणाली अझै पनि उपयुक्त थियो कि थिएन भन्ने विषयमा क्षेत्रगत रूपमा विवेचना गरिएको छ ।

भौगोलिक कारण

नेपालको क्षेत्रफल करिब १ लाख ४७ हजार १८१ वर्ग किलोमिटर मात्र हो । सानो आकार र विशेषगरी उत्तर–दक्षिण सानो चौडाइका कारण नेपालका भौगोलिक क्षेत्रहरू परस्पर निर्भर छन् । संघीयताको मुख्य आधार भनेकै फराकिलो भू–भागमा विकेन्द्रीकृत शासनमार्फत स्थानीय आवश्यकताअनुसार नीति निर्माण गर्ने हो । तर, नेपालको सानो भौगोलिक फैलावटले प्रादेशिक सरकारको आवश्यकता निर्धारण गर्दैन । नेपाल पूर्व–पश्चिम करिब ८८५ किलोमिटर लामो छ, तर औसत उत्तर–दक्षिण चौडाइ करिब १९३ किलोमिटर मात्र छ ।

विश्वका कैयौँ देश छन्, जहाँ एकात्मक शासन प्रणाली भए पनि जनअपेक्षालाई राम्रोसँग सम्बोधन गरेको र विश्व व्यवस्थामा राम्रो पकड जमाएका छन् । यसबाट के प्रमाणित हुन्छ भने विकास र समृद्धिका लागि संघीयता नै आवश्यक हुन्छ भन्ने जुन भाष्य निर्माण गर्न खोजिएको छ त्यो गलत छ ।

नेपालजस्तो सानो भूभागमा ७ वटा प्रदेश निर्माण गर्दा विकास योजना, पूर्वाधार र प्राकृतिक स्रोतहरूको समान वितरण गर्न झन् जटिल भएको छ । उदाहरणका लागि– कर्णाली र सुदूरपश्चिम प्रदेशका भौगोलिक चुनौतीहरूले विकास खर्च असमान रूपमा बढाएको छ, तर जनसंख्या र आर्थिक क्षमता न्यून भएकाले स्रोत जुटाउन सकिएको छैन । यसले प्रदेशहरूबिच असमानता मात्र बढाएको छ ।

महँगो र बोझिलो व्यवस्था

नेपालले संघीयता कार्यान्वयन गर्दा ठूलो आर्थिक भार बेहोर्नुपरेको छ । मुख्यगरी संघीय शासन प्रणालीले केन्द्र, ७ प्रदेश र ७५३ स्थानीय तह मिलाएर करिब ७६१ वटा छुट्टाछुट्टै सरकार र तिनका मन्त्रालय, आयोग र निकायहरूको सिर्जना गर्‍यो । वित्त आयोगका अनुसार प्रदेश र स्थानीय तहका बजेटको करिब ६०–७० प्रतिशत कर्मचारी तलब, भत्ता, गाडी, भवन र प्रशासनिक खर्चमै सकिन्छ ।

बजेटको बहुसंख्यक हिस्सा प्रशासनिक खर्चको रूपमा रहने हुँदा पुँजीगत खर्च अर्थात् विकास निर्माणका लागि छुट्टाइने बजेट अत्यन्त कम हुँदै गएको छ । जसका कारण जनअपेक्षित विकास निर्माणका कामहरू हुन सकेका छैनन् । पूर्वाधार विकासको कमीले विकास सूचांकमा विश्व मानचित्रमा पछाडि पर्नुपर्ने अवस्था सिर्जना भएको छ । 

संघीयता कार्यान्वयनमा ल्याउँदा प्रदेश सरकारहरूले आफ्नै आम्दानी सिर्जना गर्ने लक्ष्य राखिएको थियो । तर, आजसम्म प्रदेशहरू केन्द्रबाट प्राप्त अनुदान र राजस्व बाँडफाँडमै निर्भर रहेका छन् । प्रदेशस्तरमा राजश्व आम्दानीका भरपर्दा स्रोतहरू देखिएका छैनन् । 

मन्त्रालय, आयोग, सार्वजनिक निकायहरू केन्द्र र प्रदेश दुवै तहमा स्थापना हुँदा दोहोरो संरचना बनेको छ । यस्ता दोहरो संरचनाले आर्थिक भार बढाएको र विकास खर्चमा नकारात्मक प्रभाव पारेको अवस्था छ । नीति, कानुन, कार्यक्रम दोहोरिँदा बजेट, समय र स्रोतको अपव्यय भएको छ । 

जनसंख्या र सामाजिक संरचना

संघीयता सामान्यतः ठूलो जनसंख्या, विविध सांस्कृतिक–भाषिक क्षेत्र र जटिल भूगोल भएका देशमा लागू हुन्छ, जहाँ जनसंख्या तथा भाषिक सांस्कृतिक कारणले नै विकेन्द्रिकृत शासन प्रणाली आवश्यक हुन्छ । तर, नेपालको सन्दर्भ फरक छ, करिब ३ करोड जनसंख्या, त्यसमा पनि काठमाडौं, तराईका सहरहरू र चितवन जस्ता केही सीमित क्षेत्रमा मात्रै बाक्लो आबादी रहेको र अन्य क्षेत्र सामान्य रहेको अवस्था छ । त्यसैगरी संघीयता नै चाहिने गरी जटिल भूगोल नरहेको र भाषिक सांस्कृतिक हिसाबले पनि सबै जातजातिबिच सांस्कृतिक सद्भाव र एकता रहेको सन्दर्भमा भाषा र संस्कृतिको आधारमा समेत नेपालमा संघीयताको आवश्यकता देखिँदैन । कर्णाली, गण्डकी र सुदूरपश्चिम प्रदेशजस्ता थोरै जनसंख्या भएका प्रदेशमा पनि त्यही ढाँचाको सरकार सञ्चालन गर्नुपर्दा लागत अस्वाभाविक रूपमा बढेको छ । नेपालमा सबै प्रदेशलाई समान प्रशासनिक क्षमता र स्रोत दिने सोचले स्रोत वितरण असमान बनाएको छ । केही प्रदेशमा जनघनत्वको अनुपातमा भन्दा बढी खर्च भइरहेको छ, जसले असमान विकासलाई झन् बढाएको छ ।

पहिचानमा आधारित संघीयताको व्यावहारिक कठिनाइ संघीयता ल्याउँदा सबैभन्दा ठूलो नारामध्ये एक थियो– पहिचानको संरक्षण । तर, नेपालमा मिश्रित बसोबास रहेको छ । कुनै पनि प्रदेशमा एकल जाति, भाषा वा संस्कृतिको बहुलता छैन । प्रादेशिक नामकरण, सीमांकन र प्रादेशिक राजधानी राख्ने विषय अझै पनि विवादको विषय बनिरहेको छ – कोसी र कर्णाली प्रदेशमा देखिएको आन्दोलन यसको प्रमाण हो । 

एकात्मक शासनको परम्परा

नेपाल करिब २५० वर्ष लामो समयदेखि एकात्मक शासन प्रणालीअन्तर्गत चलेको थियो । देशको भौगोलिक एकता र राष्ट्रिय पहिचान निर्माणमा एकात्मक प्रणालीको महत्वपूर्ण योगदान रह्यो । एकात्मक शासन प्रणाली हुँदा पनि २०४६ को परिवर्तनपछि स्थानीय निकायहरू बलियो थिए, जसले जनताको सेवा प्रवाहमा महत्वपूर्ण भूमिका खेले । अहिले विद्यमान रहेका विकासका प्रमुख आयोजना – सडक, विद्युत्, शिक्षा, स्वास्थ्य पूर्वाधार निर्माण प्रायः एकात्मक शासनकालमै भएका हुन् । त्यो समयमा देखिएका समस्या शासन प्रणाली होइन, कार्यान्वयन, भ्रष्टाचार र नेतृत्वका कमजोरी थिए । त्यसैले शासन प्रणाली बदल्नुभन्दा नेतृत्व र नीतिगत सुधार गर्नुपर्ने थियो भन्ने मत बलियो देखिन्छ ।

प्रशासनिक जटिलता र निर्णय प्रक्रियामा ढिलाइ

संघीय संरचनाले केन्द्र, प्रदेश र स्थानीय तहबिच कार्य विभाजन स्पष्ट गर्न सकेको छैन । कतिपय कानुनहरू केन्द्र र प्रदेश दुवै तहबाट निर्माण हुँदा विरोधाभास उत्पन्न भएको छ । निर्णय प्रक्रियामा ढिलाइ र अनावश्यक कागजी कामले जनतालाई असर पारेको छ । दुई तहका मन्त्रालय, आयोग र निकायबिच समन्वयको कमीले नीति कार्यान्वयनलाई कमजोर बनाएको छ । यसले भ्रष्टाचारका अवसर पनि बढाएको छ, दोहोरो संरचनाले जबाफदेहिता समेत कमजोर बनाएको अवस्था छ ।

राष्ट्रिय एकता र अस्थिरताको जोखिम

संघीयता शक्ति विकेन्द्रीकरण होइन, शक्तिको विखण्डनको माध्यम बनेको देखिन्छ । प्रदेशका नेताहरूले प्रादेशिक स्वार्थलाई प्राथमिकता दिँदै राष्ट्रिय स्वार्थलाई पन्छाउने नीति लिएका छन् । सबैभन्दा खतरनाक विषय त केन्द्र विरोधी भावना र पृथकतावादी आवाजहरू बलियो हुन थालेका छन् । जसले भविष्यमा विखण्डनको मार्गतर्फ नलैजाला भन्न सकिन्न ।

राष्ट्रिय मुद्दाभन्दा प्रादेशिक मुद्दा हाबी हुनुले दीर्घकालीन रूपमा राष्ट्रिय एकता कमजोर पार्न सक्छ । एकात्मक शासन प्रणालीमा नीतिगत निर्णय राष्ट्रिय स्तरमै हुने भएकाले यस्तो जोखिम न्यून हुन्थ्यो । यस अर्थमा पनि हाम्रोजस्तो मुलुकमा एकात्मक शासन व्यवस्थाले विखण्डनको जोखिमलाई न्यूनीकरण गर्न सक्ने भएको हुँदा एकात्मक शासन व्यवस्था तुलनात्मक रूपमा उपयुक्त हुने देखिन्छ ।

विश्वको अनुभव

नेपालजस्तै साना र मिश्रित समाज भएका कयौँ देशहरूले संघीयता रोजेनन् । त्यसैगरी विश्वमान चित्रमा रहेका कैयौँ ठूला देशहरूले समेत एकात्मक राज्यव्यवस्था अपनाएर पनि उल्लेख्य प्रगतिहरू गरेका छन् । श्रीलंका, बेलायत, जापान, थाइल्यान्ड, स्पेन, नर्भेलगायतका क्षेत्रफल र जनसंख्यामा नेपालभन्दा ठूला भए पनि एकात्मक प्रणाली नै अवलम्बन गरी विश्वलाई चकित पार्ने समृद्धि हासिल गरेका छन् । यिनले सशक्त स्थानीय निकायमार्फत कम खर्च, समन्वय बढी र विकासलाई गति दिई शासनलाई जनमुखी बनाएका छन् । नेपालले पनि यस्तै मोडेल अवलम्बन गर्न सक्थ्यो ।

विकल्प के ?

नेपाल संघीयता परीक्षणको प्रारम्भिक चरणमै छ । तर, अहिलेसम्मको अनुभवले स्पष्ट देखाउँछ– संघीयता महँगो, जटिल र अप्रभावी साबित हुँदै गइरहेको छ । विकासभन्दा प्रशासनिक बोझ बढ्दो अवस्थामा छ । राष्ट्रिय एकताभन्दा प्रादेशिक स्वार्थ हाबी हुँदै गइरहेको छ । पहिचानमा आधारित समस्या समाधान नभई झन् गहिरिँदै गएको छ । कुनै पनि विषयको अभ्यास गरिसकेर त्यो उपयुक्त छैन भन्ने देखिइसकेपछि त्यसलाई जबरजस्ती निरन्तरता दिनुभन्दा त्यसको विकल्प रोज्नु बुद्धिमानी हुन्छ । नेपालमा पनि संघीय शासन व्यवस्थाको विकल्पको रूपमा संघीयतालाई खारेज गरेर एकात्मक शासन व्यवस्थामा जान आवश्यक भइसकेको छ र यसका लागि थप समय खेर फाल्नु मुलुकलाई बर्बादीको दिशामा लैजानु हो ।

यद्यपि, परम्परागत एकात्मक शासन व्यवस्था पनि अहिलेको २१औँ शताब्दीको जनचाहनाअनुसारको शासन व्यवस्था हुन सक्दैन । यसका लागि सापेक्ष एवं वैज्ञानिक तथा प्रतिस्पर्धी शासन व्यवस्थालाई अंगिकार गर्नु उपयुक्त हुनेछ । त्यसका लागि नेपालमा अब सशक्त स्थानीय तह, केन्द्र–स्थानीय तहबिच स्पष्ट कार्य विभाजन, विकासमा लगानी वृद्धि, प्रशासनिक खर्च कटौती, भ्रष्टाचार नियन्त्रण, पारदर्शिता, सुशासन एवं जवाफदेहीतालाई कानुन संशोधनमार्फत सशक्त र प्रभावकारी बनाइनु पर्दछ । यसले राष्ट्रिय एकता सुदृढ गर्न मद्दत पुर्‍याउने छ । अब समय आएको छ, संघीयताको समस्यालाई पैँचो घुमाउने कि त्यसलाई प्रस्टसँग खारेज गरेर सरल, कम खर्चिलो, उत्तरदायी र प्रभावकारी एकात्मक शासन प्रणालीतर्फ फर्किने ? यो बहस राजनीतिक दल, विद्वान, नीति निर्माता र सम्पूर्ण नेपाली समाजको साझा जिम्मेवारी हो – किनभने दीर्घकालीन रूपमा राष्ट्रको हित यही बाटोबाट सुरक्षित हुन्छ । तसर्थ, आजैबाट यस विषयमा गम्भीर बन्न र शासन प्रणाली सुधारका लागि बहस प्रारम्भ गरौँ । 

(लेखक पोखरेल अधिवक्ता हुन् ।)